我国城管综合执法主体制度研究

【摘要】伴随着中国经济的迅猛发展,城市化进程不断加快,社会问题越来越复杂,为了解决城市化带来的诸多问题,提高城市管理的执法效率和水平,城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的制度建设,相对集中行政处罚权一方面缓解了城市管理中“多头执法”“重复执法”等问题；另一方面它承载了城市管理秩序与“弱势群体”生存之间的平衡关系,成为转型期社会矛盾集结点。城管综合执法问题也已经受到了中央的高度重视,十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,单独提到了城管工作：“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。”从目前情况看,城管综合执法在主体资格和法律地位方面还存在着缺陷,职权范围也不清晰,与一些职能部门在执法期间也会因为权限划分不清产生矛盾,它不仅面临着执法相对人的质疑,而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”,其执法行为既得不到执法相对人的认同,也得不到其他部门的配合。不仅如此,一些学者甚至认为城管执法主体的设立不符合行政组织法的原则,不是适格的行政机关。因此明确城管综合执法机构行政主体资格,理顺城管执法体制,提高执法和服务水平势在必行。首先,笔者认为城管综合执法机关具有行政主体资格。原因有以下几点：第一,城管综合执法机关具有法定职权。根据《行政处罚法》第16条明确规定将有关机关行政处罚权集中给一个行政机关行使。第二,城管综合执法机关具有独立的法律地位,能够以自己的名义行使职权并承担法律责任。根据国务院文件精神,集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门的内设机构或下设机构。第三,城管执法机构是在改革先行的模式下进行的,由于行政本身具有灵活性、实效性的特点,这种模式可以在短期内取得明显效果,也能根据实际情况对改革过程中遇到的问题进行调整。因此,城管综合执法机构设置程序的瑕疵不影响其主体资格的确立。第四,法律有关于行政机构合并、设立等应变性规定,使得行政机关在相对集中行政处罚权中对机构调整有了法律依据,这一依据也是我国城管机构设置的指导原则。其次,理顺城管执法体制,不可避免的要面对现存的一些问题。第一,在领导体制方面,中央和省级没有行业主管部门,无法顺应自上而下的大体制背景,使得基层执法机构诉求难以得到反映；第二,在机构设置方面,机构名称和级别不一且缺乏综合执法主体的设定原则；第三,在人事制度方面,城管部门执法人员构成复杂、来源多元化、编制混乱。笔者在文章的最后从完善城管执法理念、明确城管执法的功能定位及改革机构领导体制探索等几个方面提出了理顺城管执法体制、提高执法和服务水平的建议。
【作者】姚雪；
【导师】程雁雷；
【作者基本信息】安徽大学，宪法学与行政法学，2014，硕士
【关键词】城管综合执法；主体资格；行政体制；改革；行政处罚；

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